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1.东北地区发展新质生产力的主要障碍与突破路径
作者：和军,刘勇
作者单位：辽宁大学
关键词：新质生产力;体制障碍;思想观念因素;突破路径;东北振兴
［摘 要］发展新质生产力是实现东北地区高质量发展的内在要求，维护“五大 安全”、构建新发展格局以及实现东北全面振兴和全方位振兴均需新质生产力“提质 增效”。在发展新质生产力过程中，东北地区虽在制造业基础、科教资源和人力资本 基础上具有优势，但也存在一些深层次培育和提升新质生产力的制约问题。一是体 制性障碍，主要是市场机制薄弱、国有企业发展新质生产力活力不足和民营企业发展 新质生产力质量不高、创新机制不顺等问题。二是经济结构性障碍，主要体现在新质 生产力动能不足、产业链条不完整和利润率偏低的问题。三是深层次思想观念因素 障碍，主要体现在计划经济思维影响、富饶自然地理条件下形成的“创新惰性”两个 方面。其突破路径: 一是全面深化改革，处理好新质生产力与生产关系的关系。二是 培育创新驱动，激发新质生产力发展新动能。三是推动思想解放，破解束缚新质生产 力发展的深层次障碍。
东北老工业基地振兴战略实施以来，总体取得显著成效，但深层次体制机制和经 济结构问题尚未得到根本解决，经济发展的多项指标仍然与国内发达省份存在较大差 距［1］。2023 年 9 月，习近平总书记在黑龙江考察时强调: “整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能。”［2］所以，在 当前新形势下，要实现东北振兴，就必须做好创新这篇大文章，以新质生产力赋能经济 提质增效。2024 年 3 月，习近平总书记在参加江苏代表团审议时又强调，各地根据本 地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，因 地制宜发展新质生产力［3］。各地区禀赋条件和实际情况不一，因此明晰发展新质生产 力的优势和不足显得格外重要。
一、东北地区发展新质生产力的内在逻辑
( 一) 振兴战略实施后东北地区经济发展回顾与反思
回顾与重新审视东北地区经济发展历程，尤其是振兴战略实施后东北经济发展轨 迹，是理解东北发展新质生产力和东北全面振兴的必要前提。本文结合东北振兴重大 政策出台绘制了东北经济发展轨迹，如图 1 所示。2003 年《中共中央 国务院关于实施 东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》( 中发〔2003〕11 号) 发布，标志着第一 轮东北振兴战略的启动，《若干意见》总括性指出，“随着改革开放的不断深入，老工业 基地的体制性、结构性矛盾日益显现，进一步发展面临着许多困难和问题”。在国际金 融危机爆发的背景下，2009 年国务院发布《国务院关于进一步实施东北地区等老工业 基地振兴战略的若干意见》( 国发〔2009〕33 号) 指出，“东北地区等老工业基地体制 性、结构性等深层次矛盾有待进一步解决，已经取得的成果有待进一步巩固，加快发展 的巨大潜力有待进一步发挥。”2003 年后，借助国家财政资金的撬动作用以及国内外 重化工产业的利好环境，东北经济发展步入黄金发展时期，2003—2012 年 GDP 年均增 长率( 名义增速) 为 16．08%，明显高于全国平均水平。
2012 年，随着经济发展进入新常态，在“三期叠加”等共性因素共同作用下，东北 经济呈现“断崖式下降”，出现了经济衰退、财政拮据和人口大量流失的“新东北现 象”，2014 年后东北三省的增长速度基本位列全国后五位。通过两个时间段的对比与 反思，可得出以下结论: 一是“黄金十年”时期的经济快速发展并不是得益于体制改革 和结构转换，而是东北产业结构契合了十年重化工发展时期，产业结构进一步固化; 同 时该时期体制机制问题被经济高速发展所掩盖［4］，致使多年积累的内在体制、机制问题在新常态后集中突显［5］。二是东北地区可以借助国家政策实现快速增长，但其可持 续性必须通过内生因素来推动［6］。在此背景下，国家于 2016 年启动了第二轮东北振 兴战略，《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》明确指 出，“这些矛盾和问题归根结底是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题，解决这些 问题归根结底要靠全面深化改革。”特别是 2023 年 9 月，习总书记在新时代推动东北 全面振兴座谈会上发表的重要讲话中指出: “加快形成新质生产力，增强发展新动 能”，一针见血的指明了东北地区发展问题，为东北振兴战略指明了方向。
重新审视东北振兴战略实施以来的经济发展轨迹后，形成东北经济频发衰退、屡 振不兴客观事实的主要原因是以传统生产力为主，发展的是传统产业，原有体制机制 问题尚未得到根本突破，缺乏发展新动能。
( 二) 东北发展新质生产力的现实紧迫性
东北地区亟需发展新质生产力来突破现有发展瓶颈，实现经济发展由内生因素驱 动。一是经济转型发展必须立足于发展新质生产力。老工业区经济转型是一项世界 级难题，与东北当前的困境相仿，欧美等发达国家老工业基地也都面临经济转型，所以 东北振兴在一定程度上符合世界老工业城市转型发展的一般规律。新质生产力的特 点是创新，从经典经济学理论和世界老工业区转型发展实践中不难发现，技术创新是 地区经济转型发展的关键。新古典经济理论、内生增长理论以及基于技术要素的“启 发式”经济增长模型都认为科技创新在长期经济增长中发挥着关键作用和决定性力 量，企业的研发是推动技术进步的主要力量，其中内生增长理论所描述的就是企业通 过研发竞赛获取利润而推动长期经济增长。东北地区传统制造业整体上具有高能耗、 生产效率低、技术水平弱等问题，往往导致企业与市场脱节严重，盈利能力弱。另外， 东北还有独特的地理区位，冬季寒冷时间长，地缘政治复杂多变等因素增加了生产经 营成本。要克服这些问题和困难，就必须依靠科学技术创新，通过培育新动能，实现经 济的转型发展。
二是服务国家重大战略需求必须依靠新质生产力。一方面推进中国式现代化，需 要强化东北的战略支撑作用。东北是我国国有经济做大做优的“排头兵”，在新时代 全面推进东北振兴的过程中，东北地区要聚焦国家重大战略需求和新质生产力前沿领 域，加大研发投入，立足重大技术突破和发展需求问题，解决关键核心技术“卡脖子” 问题，切实将国有企业的制度优势转变为治理效能。另外，统筹发展与安全是实现东 北振兴的重要前提，东北地区承载“国之重器”，其生产力的“新”与“质”直接影响着 “五大安全”体系建设。发展新型材料、高精加工等尖端技术，推进深空深海装备等重 点军工生产领域建设; 发展现代化大农业，实现集约、绿色和机械化生产; 构建生态环 境科技创新体系、加快生态保护与修复; 优化资源能源利用方式，提高能源利用效率;发展战略性新兴产业和未来产业，实现高水平科技创新自立自强等方面，都需要新质 生产力的提质增速。
二、东北地区新质生产力的发展条件分析
习总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上指出，东北资源条件较好，产 业基础比较雄厚，区位优势独特，发展潜力巨大。
( 一) 制造业基础雄厚，产业优势突出
一方面，老工业基地的禀赋优势为发展新质生产力奠定了坚实根基，现代工业特 别是制造业承接科技创新赋能，是形成新质生产力的重要载体［7］。东北是最早在全国 建立起独立完整的工业体系的地区，产业门类完整性和工业体系完备性居全国领先地 位，同时也是全国重要的装备制造业基地之一，特别是振兴战略实施以来，自主创新能 力明显提升，部分重大装备研制走在全国前列。
百千万千瓦核电和超临界火电设备、±800 千伏直流和 100 万伏交流特高压输电 设备、70 万千瓦大型水轮机组以及 5 兆瓦大型风电机组、百万吨级乙烯装置、时速 350 公里的高速列车、深空深海装备、大型盾构机及五轴联动高档数控加工中心等一批重 大通用装备和军工装备在东北地区实现自主化。沈阳、大连、哈尔滨和齐齐哈尔等具 有国际竞争力的先进制造业基地正在加速形成，一批头部企业的技术装备水平、生产 制造能力及产品质量在全国同行业中具有较强的竞争力，有些达到世界先进水平。
沈阳机床和大连机床双双进入世界机床行业前十强，大连造船厂是国内规模最 大、产品最全和最具国际竞争力的造船厂，中国一汽、哈尔滨电气、中国一重、长客、沈 飞、沈鼓、沈变、大连重工等一批行业骨干企业也都在国际上享有盛名，在重大技术装 备和国防科技工业中发挥着支柱作用。
另一方面，东北产业技术工人储备优势突出。2019 年，东北规模以上工业制造企 业平均用工人数①为 265．54 万人，占全国比重的 3．73%。具体地，从制造业内部来看， 通用设备制造业、专用设备制造业、医药制造业、汽车制造业、铁路、船舶、航空航天和 其他运输设备制造业平均用工人数占全国的比重分别为 4．63%、3．34%、6．59%、8．53% 和 9．53%，装备制造业用工人数较高; 从省份来看，辽宁省产业工人优势较大，2019 年 辽宁制造业从业人数达 110．4 万人，占工业就业人数的 22%，居全国第十位，其中装备 制造业从业人数占制造业的 50．7%，高于全国平均水平［8］。
( 二) 科教和人才资源“家底”雄厚
先进科技和高端人才是发展新质生产力的重要支撑。一是东北地区科教资源密集，截至 2020 年，三省共有普通高等学校①( 机构) 258 所，占全国数量的 9．42%，其中 双一流( 学科) 高校 11 所。从在校生看，辽吉黑三省 2020 年每 10 万人普通高等学校 和成人高等学校学生数分别为 3 487、3 707 和 2 695 人，其中辽吉两省远高于全国平 均水平，反映出东北地区高等教育在全国比较领先，为人力资本转化奠定了良好基础。 除高等院校外，东北还布局了诸多大型科研院所，据统计，仅在中国科学院下属的 65 家研究单位中，东三省就拥有大连化学物理研究所、沈阳金属研究所、沈阳应用生态研 究所、沈阳自动化研究所、长春光学精密机械与物理研究所、长春应用化学研究所、长 春地理与农业生态研究所和东北农业技术中心 8 家; 另外依托哈尔滨工业大学等重点 高校、科研院所以及企业和转制科研机构，东北地区已建立了 28 家国家重点实验室、 32 家国家工程实验室和国家工程研究中心，64 家企业被认定为国家级企业技术中心， 优势人力遍布在物理、化学、机械、材料、环境和农业等领域。
二是东北人力资本存量相对充足。一方面，东北地区城镇化率水平较高，三省人 均受教育年限高于全国平均水平，据《中国人力资本报告 2022》统计，2020 年辽宁、吉 林和黑龙江省人均受教育年限分列全国第 5、13 和 17 位，其中辽宁仅次于京津沪苏四 地，而大专以上受教育程度人口比重排名更高。另一方面，东北高校、科研院所及国有 企业中拥有大量具有丰富经验和高水平的专业人才。2020 年，东北地区普通高等学 校拥有副高级职称以上教师 77 525 人，占全国的 9．77%; 国有经济企事业单位专业技 术人员共 210．8 万人，占全国 6．97%［9］，人力资本存量和科教基础条件优势成为东北 地区发展新质生产力的重要支撑。
三、东北地区发展新质生产力的主要障碍
东北的经济发展轨迹表明，长期以来“东北”现象尚未得到根本解决，经济发展韧 性较差，其主要原因仍是深层次体制机制障碍和结构性问题，体制固化、治理方式老化 和产业发展缺位导致东北在新产业革命中发展迟缓，新动能培育不足，是发展新质生 产力的主要障碍。
( 一) 体制因素
党的二十届三中全会指出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，新质生产 力的发展必然要有一套与之相适应的生产关系，而经济制度与体制构成了生产关系的 两个最主要方面。当前，东北地区仍有较多束缚新质生产力发展的体制因素。
1．市场机制薄弱
新质生产力并非单纯的技术和产业自身的变革，而是整个经济系统的变革，是相关产业及其密集的技术达到临界点并在自由市场的有效配置下形成的效率变革，所以 发展新质生产力，固然需要政府的规划引导，但根本上仍是市场在资源配置中发挥决 定性作用。当前，东北地方政府习惯使用行政干预手段，调控经济的主导性较强，致使 以供求和竞争机制为主要特点的市场机制在资源配置中效率偏低。据《中国分省份市 场化指数报告( 2021) 》显示，2019 年辽吉黑三省政府与市场关系分项指数得分排名依 次为 14、28 和 19 位，在东中部发达地区落尾。生产要素创新性配置是新质生产能力 的催生因素之一，而“强政府、弱市场”的架构束缚了新质生产力的资源配置效率，主 要体现在以下几个方面:
一是政府政策往往忽视市场规律，缺乏预见性和协调性。在晋升激励机制下，地 方习惯扩大短期内对增长作用大、见效快的产业或项目投资，最终形成“潮涌现象”。 第一轮东北振兴战略期间，东北地方政府将国家政策资金大量投资于钢铁、煤炭、石 化、水泥、电解铝和平板玻璃等热点行业，最终造成产能过剩。在发展新质生产力过程 中，政府可能只纯粹的为技术升级而投资新技术、为产业转型而投资新产业，没有全面 发展市场并协调新质生产力所需的上下游产业或技术，最终导致产业同构和行业过度 竞争，市场的分隔最终使得企业间的合力无法形成，规模经济难以实现，降低市场的配 置效率。
二是金融抑制致使实体经济“贫血”严重。解决技术创新、产业转型升级和企业 改革等存量和增量问题都需要金融广泛支持，但政府干预导致东北资金投入的市场化 水平低，形成了典型的金融抑制现象。在此环境下，东北地区的经济活动难以引致有 效的金融需求，金融活动也难以遵从市场需求进行资金配置，造成实体经济活动与金 融活动的脱钩［10］，最终致使企业尤其是实体经济面临“融资难”“融资贵”的现象。 2021 年，大连①、吉林和黑龙江银行不良贷款率分别为 5．95%、2．81%、2．4%，高于全国 平均值，东北三地不良贷款率均值是江浙粤地区的 4．61 倍，差距较为悬殊。
三是政府对企业创新主体作用重要性认识不足、培育力度不强、发展保护不力。 2022 年东北三省孵化器和众创空间数量为 377、438 个，占全国比重分别为 5．66%、 4．66%，而江浙沪三省则达到 29．04%和 23．15%; 而两地区当年获得的投融资总额为 9． 63 亿元和 454．95 亿元，占全国比重分别为 0．76%、35．96%②。政府对企业的“空头支 票”和钓鱼执法现象时有发生，致使制度性交易成本高、维护市场的法治环境差，最终 使营商环境恶化。据《中国省份营商环境研究报告 2020》可知，辽吉黑三省营商环境 得分排序分别位列 22、20 和 21 位，不仅在东中部发达省份排名中垫底，也落后于云南、宁夏等西部省份。技术创新和产业转型需要长周期和高投资，如果企业生产运营 的制度环境都得不到切实保障，发展新质生产力也无从谈起。
2．国有企业发展新质生产力活力不强
毫无疑问，国有企业是东北地区发展新质生产力一笔极为宝贵的资源，在发展人 工智能、生物制药、量子科技、商业航天和低空经济等战略性新兴产业和未来产业，实 现产业转型升级中发挥着举足轻重的作用。但东北国有企业活力不强，经营效益不佳 的问题尚未得到根本解决。数据显示①，振兴战略实施初的 2004 年，辽吉黑三省地方 国有企业利润总额分别为－13．8、－70．2 和－55．7 亿元，而 2021 年三省地方国企利润总 额则分别为－8．3、－10．1 和 25．7 亿元，辽宁和吉林两省净利润仍为负数，而同期江浙粤 三地国企均实现净利润 1 000 亿元以上。
东北地区国企活力不强背后体现的是国企深层次体制机制问题。国企具有战略 控制、组织整合等优势，在产业共性技术方面代表国家先进水平，但国企本身制度的缺 陷造成了国企的效率损失和活力不足，对发展新质生产力存在多重拖累效应。
一是考核和容错机制的缺陷使得企业重视规模，轻视创新，导致核心技术、先进装 备等生产工具的更新滞后，企业家精神匮乏。一方面，在现行考核机制下，经济增长和 利润增长都是硬性指标，每年要实现稳定的增长，而发展人工智能、生物制造和量子科 学等战略性新兴产业和未来产业需要长周期、高额度投资，国企一旦投入就会增加企 业成本并影响经济增长的目标，进而面临较大的考核压力。另一方面，政企界限模糊， 加之容错和追责机制严格，国有企业家精神会在一定程度上被压制［11］。相比华为、比 亚迪等民营企业家创业的九死一生，国有企业非但不能死，错一次也有可能丢掉“乌纱 帽”，所以“躺平”来规避风险似乎成了最优决策。
二是激励机制的相对匮乏。新质生产力的发展基础是熟练掌握或创造生产资料 的人才，而科技人员薪酬待遇，总是不能比董事长和总经理高，这一条限制得死死的， 股权激励、员工持股等激励政策也总是不能实现，严重束缚了人才创新的积极性。
综上，在现行体制机制下，“先做大，后做强”貌似成为了最为“务实”的选择，致使 装备设备更新换代慢，在一些创新技术研发应用上缺乏创新激励机制致使产品与市场 脱节严重，走规模扩张的老路子，在技术创新上迈不开腿，阻碍新质生产力的进一步 发展。
3．民营经济培育新质生产力质量不高
相比国企，民营企业在培育新技术、推动产业结构转型中具备更大灵活性，对发展新质生产力发挥至关重要的作用，但与国内发达地区相比，东北民营经济发展仍不充 分也不发达，对科技创新和人才培育能力弱，难以发挥新质生产力培育的优质“培养 皿”作用。
一是民营企业发展规模低、效益差。数据①显示，在企业数量上，2022 年辽吉黑三 省规模以上私营工业企业数量占全部工业企业数量的比重分别为 64．32%、65．30%和 64．98%，全国平均水平为 74%。在企业经营效益上，东北无论是资产、营收还是利润 总额，私营企业比重均大幅落后于国内发达地区和全国平均水平，尤其是反映企业经 营效益的营收和利润指标，辽吉黑三省在全国的排名均在 20 名开外。在用工人数方 面，东北三省私营企业占比维持在 24% ～ 34%的区间内，辽宁最高为 33．88%，黑龙江最 低为 24．05%，而江苏和浙江均在 50%以上，差距不可谓不大。
二是民营企业发展质量不高。东北民营企业中粗加工企业多、科技创新型企业 少，中小型企业多、行业龙头企业少，发展质量整体不高。由全国工商联发布的 2022 年中国民营企业 500 强排行榜中，东北地区共有 7 家企业上榜，分别为方大实业( 57 位) 、东方集团( 84 位) 、禾丰食品( 148 位) 、修正药业( 159 位) 、嘉晨控股( 180 位) 、长 久实业( 465 位) 和新星宇建设( 492 位) ，其中辽宁和吉林各 3 家，黑龙江仅 1 家，同时 行业大部分集中在资源加工和化工等领域; 而广东、江苏和浙江分别有 51、92 和 107 家企业上榜，计算机、通信及其他电子设备制造和专用设备制造等高技术行业表现突 出，差距十分巨大。制造业是东北的优势产业，但根据全国工商联发布的中国制造业 民企 500 强榜单来看，东北仅 7 家企业上榜，表现并不突出。
4．创新体制不顺，创新能力不足
东北地区科教资源优势突出，是发展新质生产力的重要“家底”，然而这一资源优 势尚未转化为强大的发展优势，科研投入少、成果转化机制弱等问题仍不同程度存在， 地区新动能推动力较弱。
一是科教投入不足。从财政对教育和科技的投入来看，2022 年辽吉黑三省教育 和科技支出占一般公共预算支出的比重分别为 13．10%、12．86%和 11．75%，位列全国 第 26、27 和 30 位，在全国处于末尾。从研究与试验发展( Ｒ＆D) 投入强度来看，2022 年辽吉黑三省 Ｒ＆D 经费支出占 GDP 的比重分别为 2．14%、1．43%和 1．37%，江浙粤三 地均高于 3%，全国平均水平为 2．54%。东北地区科教经费来源单一，主要依赖于国家 财政投入，科教投入相对不足对人力资本的形成、质量的提升以及地区科技自主创新 能力都将产生一定限制。
二是科技成果转化能力弱。尽管东北拥有众多一流的科研院所和一批科研人才，但这些机构管理体制滞后，缺乏创新的积极性和主动性，重视技术引进而忽视技术消 化和自主创新; 同时科研队伍大多服务于政府和大中型国有企业，造成科技创新与经 济发展的融合度不高，成果转化率低，对当地经济发展的支撑力不强。从研发机构数 量来看，2022 年东北共有 1．67 万家规模以上工业企业，其中有研发机构的企业仅占 5． 60%，远低于 26．33%的全国平均水平。从技术成果转化应用来看，2022 年全国每万名 科技活动人员技术市场成交额为 50．83 亿元/万人，黑龙江和辽宁在全国平均水平上 下波动，分别为 51．98 和 49．75 亿元/万人，而吉林仅为 4．19 亿元/万人，位居全国末 尾; 高校专利所有权转让收入方面辽吉黑三省分别为 1．40、0．42 和 0．35 亿元，形成国 家或行业标准数分别为 45、7 和 3 项，远落后于国内发达地区。
三是“聚才用才”机制问题使得人才外流严重。东北人才政策不落实或落后于江 浙沪粤等发达地区，也没有建立起科研成果本地转化的差别化激励机制，加之近年经 济不景气、收入水平差，致使人才流失严重，企业和科研单位领军人才和顶尖专家后继 无人，一定程度上也造成了科研成果“墙内开花墙外香”现象。另外，人才结构也存在 一些问题，现有专业人才多集中在传统领域，而人工智能、生物工程和新材料、新能源 等新兴行业领域的人才供需缺口较大，严重影响了东北地区的科技研发和成果转化， 对发展新质生产力和实现高质量发展产生不利影响。以吉林大学 2020 届毕业生就业 情况为例，在 16 944 名毕业生中，留在东北就业的毕业生仅占 30．67%，另外东北本地 生源占比为 41．39%，而东北生源留在东北就业的比重仅为 56．97%①。
( 二) 经济结构性因素
新质生产力是摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高技术、高效能和高 质量特征，符合新发展理念的先进生产力发展质态。但东北当前传统经济增长方式仍 未得到根本转变，投资驱动型经济特征明显，产业价值链分工长期处于国内中低端，对 发展新质生产力尤为不利。
1．新质生产力动能不足
一是工业领域重化工业比重大，新兴产业发展滞后。振兴战略实施以来，东北地 区工业产值②居前五的行业总体变化不大，集中在资源能源、原材料和装备制造等领 域。从具体省份来看，辽宁省石化、冶金和汽车制造三大产业产值占工业总产值的比 重长期维持在 40%左右，吉林省仅汽车制造业就占全省工业总产值的 25%以上，黑龙 江能源、石化也占到 35%左右。另外，高新技术产业发展不充分。2021 年，辽吉黑三 省高技术产业新产品销售收入占 GDP 的比重分别为 2．06%、1．23%和 1．77%，同期江浙粤三地分别为 10．72%、9．83%和 19．77%，而全国平均水平为 7．18%。从高技术产业 内部来看，在电子及通信设备制造业占比方面，吉林和黑龙江占比不到 1%，辽宁稍高 些，也仅为 2．60%; 在互联网行业，根据工信部发布的相关数据，2021 年东部、中部和西 部地区互联网业务收入分别为 13 134 亿元、567．6 亿元和 960．6 亿元，均实现了同比增 长，而东北地区互联网业务收入仅为 51．4 亿元，同比下降 0．5%，在数值和增速上与其 他地区差距悬殊。东北地区上述主导产业具有很强的周期性，而在高新技术产业与传 统产业之间的关联性逐步增强背景下，高新技术产业发展缓慢就意味着东北三省传统 产业转型升级仍然面临严峻挑战［12］。
二是传统经济增长方式未得到根本扭转，需求结构失衡。所有对物的投资最终都 要通过消费进行“消耗”，从而实现要素价值。若消费低迷，对新技术的需求不足，技 术自然无法进步，在现实中也看不到一个消费低迷、技术顶尖的国家。如果需求不足， 企业和政府依然大规模投资新技术，持续规模扩张必然导致亏损且不可持续，最终抑 制全要素生产率的提升。东北地区投资驱动型经济扭曲了投资和消费的关系，需求信 号失真。振兴战略实施以来的数据显示，东北三省投资率①从 2003 年的 37．4%上升到 2017 年的 57．1%，提高了 19．7 个百分点，全国平均水平从 42．3%提高到 44．4%，仅提高 2．1 个百分点; 而东北地区消费率却下降了 4．4 个百分点，同期全国平均水平仅下降 1． 9 个百分点。另外，虽然东北地区的投资率高，但投资收益较低。以投资率较高的吉 林省为例，每增加 1 单位固定资产投资，增加的地区生产总值和就业人数仅相当于广 东的 1 /2 和 1 /3; 增加的财政收入仅相当于广东的 1 /4、浙江和江苏的 1 /2。
2．产业价值链条不完整，分工长期处于中低端
产业转型升级是新质生产力的催生因素之一，但东北产业创新动力不足，新质生 产力培育长期滞后。经长时间建设与发展，东北地区已经形成了以装备制造、重化工、 种植业以及新兴的医药制造、新材料产业链为代表的多条产业链［13］。但从产业组织 来看，产业链上的大多数企业分散经营，专业化分工程度较低，优势产业呈现“大而全、 小而全”的格局，大企业大而不强，对地区经济发展的带动能力不大; 小企业小而不专， 协作能力薄弱，产业“聚而不集”问题比较突出，产业同构和无序竞争现象严重。另 外，从产业链条内部来看，东北地区大部分企业处于产业链上游或中低端，产业链短、 上下游产业不完整，造成产品附加值不高和产业利润率偏低。首先，在农业方面，以 2018—2022 年近五年的数据来看，东北三省的粮食产量一直稳居在 20%以上，而农村 居民人均可支配收入却远低于全国平均水平，且差距有不断扩大的趋势，从 2018 年的 547．6 元扩大至 2022 年的 1 259．5 元，差距扩大了 1．3 倍。其次，在制造业方面，传统制造业比重高，电子信息等一些战略性新兴产业发育不足，规模较小。最后，在服务业 内部，交通运输和餐饮、住宿等传统服务业比重较高，生产性服务业与工业基础相对不 匹配，尤其是金融服务业保障实体经济发展的功能欠缺，难以实现金融发展与产业转 型升级的良性循环，致使产业政策收效不佳、资金效益低下和产业转型升级困难［10］。
( 三) 思想观念因素
实践证明，东北上述体制和结构性因素已形成严重路径依赖，形成原因很大程度 上归结于思想观念等深层次因素，这些深层次因素也必然对以创新为动力，以效率和 质量提升为目标的新质生产力产生阻碍。长远来看，系统解决东北体制性障碍和结构 性问题，构建因地制宜发展新质生产力的体制机制就必须正视和突破这些深层次 因素。
1．传统计划经济思维影响较深
作为计划经济进入最早、退出最晚、实施最彻底的地区，传统计划经济思维对东北 地区的影响不言而喻。具体来看，这种思维主要体现在以下几个方面:
一是“官本位”思想浓厚，人力资本对发展新质生产力的支撑作用弱。传统计划 经济体制很大程度上是一种“官本位”制度安排，而作为计划经济实施最彻底的东北 地区，在向市场化转轨过程中，这种思维定式长期占据主体地位而广泛存在。人们热 衷于“考公入编”，大批人才留在了政府机关和国有企事业单位，很少留在企业，一定 程度上造成人才错配和浪费，难以发挥人力资本的创新作用。以东北 4 所 985 院校毕 业生就业情况为例，在毕业生流向国有企业、事业单位及党政机关的比重上，有 3 所高 校比重维持在 60%左右，分别是哈尔滨工业大学为 69．88%、吉林大学为 68．21%、东北 大学为 59．7%，大连理工大学平均水平也高达 48．07%，由此可见一斑。
二是政府服务意识弱，营商环境尚需改善。持续优化营商环境是发展新质生产力 的战略方针［14］。在计划经济时期，企业的生产经营、物资调拨和产品分配都由上级部 门决定，这就催生了生产型政府模式，束缚了基层做事的积极性和创新性，更是对优化 营商环境造成了极大的阻碍。一方面，一些地方政府和企业产生了“等政策、等文件， 靠国家、靠政府，要项目、要资金”的思维惯性，在重大政策的先行先试上观望、畏难以 及抱怨和希望国家补偿的思想大量存在，滋生了懒政、怠政和不作为的现象。另一方 面，“国字头”“公字头”优先观念影响深重，政府喜欢做“主人”，不甘当“公仆”，营商 环境亟需改善。欧洲智库( Bruegel) 调查数据显示，东北 461 家受访的外地企业中，有 51．33%的企业认为“当地政府以及相关政策”是企业在东北地区经营发展中遇到的最 大阻力。横向对比，浙江的地方政府如何对待企业? 总结起来 16 个字: “不叫不到、随 叫随到、说到做到、服务周到”。只有东北地方政府真正完成“主人”向“公仆”的思想 蜕变，东北的营商环境才能得到根本性改善。
三是契约精神淡薄，扭曲资源配置的效率和公平。现代契约精神讲究自由平等、 诚信法治，但长期计划经济体制致使“整个社会联系体制的官僚化”［15］，契约精神相对 淡薄，最终形成了“人情社会、熟人社会”。经营主体是发展新质生产力的主战场［14］， 但契约精神淡薄致使企业等市场主体过度关注“走后门”“找关系”，寻租、腐败现象屡 见不鲜，扭曲了资源配置的效率和公平。这也在一定程度上解释了“为什么东北籍的 官员和企业家在深圳等全国各地干的风生水起，到了东北怎么就不行了呢?”这一社会 现象，一方水土养一方人，移风易俗、思想转变绝非一朝一夕所能做到。
2．富饶自然地理条件下形成的“创新惰性”
正如马克思在《资本论》中所讲的那样，“过于富饶的自然使人离不开自然的手， 就像小孩子离不开引带一样”［16］。自然地理条件固然是东北的一大优势，但也造成了 “封闭性”观念和路径依赖的惯性思维，形成了安于现状、不好开拓的内向型经济，是 发展新质生产力的主要障碍。在这种思维下，政府、企业热衷于“守业”而不是“创 业”，逐步在市场经济与经济全球化的大潮中故步自封。
一是产业固化。新中国成立初期，依靠资源、政策和体制优势，东北地区在工业基 础产品的产量上具有明显优势，有些甚至是垄断性的，这些优渥条件使得东北形成了 以量取胜、走规模扩张的发展惯性和路径依赖，也使得东北的产业定位逐渐瞄准产业 体系中原材料初加工为主体的基础产品生产部门［17］，在激烈的国际竞争和全国产业 分工格局中逐渐落伍。在改革开放后全国产业体系重构过程中，东南沿海地区大量引 进国外资金、技术和先进生产设备，生产效率极大提高，新产业发展迅猛，在国内分工 格局中逐渐向高附加值产业集聚; 而同期东北仍在发展“原字号”“老字号”产业，新兴 产业发展缓慢，最终在全国产业分工格局中处于劣势。
二是企业开拓意识不强，企业家精神淡薄。东北地区用大量政府资源支撑的大部 分企业只是在维持现状，即使是符合当地比较优势的产业也经常无法发展壮大，甚至 难逃倒闭的厄运［18］。东北过去也有轻纺、家电工业，例如哈尔滨亚麻厂是苏联援建的 156 个项目之一，海伦糖厂是中国最大的甜菜糖厂，佳木斯造纸厂是亚洲最大的造纸 厂，但现在这些工厂早已倒闭。“东北土特产”名声响了数十年，但新松机器人、东软 等东北域内鼎鼎大名的科技品牌，在全国却归于沉寂; 营口友谊牌洗衣机在改革开放 初是国产第一大品牌，但现在与南方的家电厂相比也早已名落孙山，为什么? 制度性 交易成本固然发挥了重要作用，但更为重要的是市场氛围和企业家精神的缺失。以上 市公司数量①为例，2006 年辽吉黑三省上市公司数量分别为 49、32 和 30 家，其中辽宁 表现良好，比全国平均水平多 5 家，位列全国前 10。而 2021 年东北共有上市公司 134家，仅占江苏的 1 /4 和广东的 1 /3，三省数量最高的辽宁省占全国平均水平的比重不 及 1 /2; 从增幅来看，相较 2006 年，辽黑吉三省上市公司数量仅增加了 1 家、8 家和 14 家，而江浙粤三地增加了 457 家、400 家和 294 家，全国平均水平也增加了 84 家。
四、东北地区新质生产力发展的突破路径
发展新质生产力是实现东北地区高质量发展的内在要求，维护“五大安全”、构建 新发展格局以及实现东北全面振兴和全方位振兴也均需新质生产力“提质增效”，必 须做好创新这篇大文章，破解阻碍东北新质生产力发展的体制性、结构性和深层次的 思想观念障碍，以推动新质生产力行稳致远。
( 一) 全面深化改革，处理好新质生产力与生产关系的关系 第一，处理好政府和市场的关系，因地制宜发展新质生产力。实践证明，处理好政 府和市场的关系是形成先进生产力的关键［19］，但市场毕竟是“无形的手”，所以处理好 二者的关系关键在于约束和规范政府的职责和行为，从而实现有为政府和有效市场的 良好配合。政府的职责最主要体现在对市场的培育以及“纠正”两个方面。
其一，对市场的培育主要体现在政府与市场的界限，在尊重市场规律的基础上，减 少“越位”干预，优化营商环境。在制定产业政策和新质生产力发展规划时要尊重市 场规律和资源禀赋，要计较长远，不搞“一刀切”，因地制宜培育发展新质生产力; 更不 能单纯为了技术升级而投资新技术，为了产业转型而投资新产业，要注重上下游产业 的培育，切忌“头痛医头、脚疼医脚”; 政府也要摒弃规模扩张的传统经济增长方式和 发展路径，尊重市场供求机制，政府可以在一些符合市场需求的前沿技术和战略性新 兴产业上提前规划、引导，但具体怎么做，那就是市场的问题了。
其二，对市场的“纠正”意味着政府可以通过有效政策手段克服市场失灵，维护市 场主体的合法正当利益。这就要求东北地区要发挥好有为政府的作用，加强基础性、 关键性技术攻关的顶层设计和引导，在科技研发、人才培养的投入力度和财税支持上 “不缺位”。这里尤其要重视金融的“催化剂”作用，通过金融服务加速产业融合创新， 实现对实体经济“精准滴灌”，支持东北产业升级实现“加速跑”。另外，也要加强对技 术创新成果和专利授权的保护，加快成果转化，协同产业链上下游企业创新发展，从而 引导新质生产力发展。
第二，推动国有企业和民营企业的深度融合，激发企业主体活力。
一是进一步推进国有企业改革，做大做强国有企业。首先，要变革企业新质生产 力的监管考核机制，培育国有企业家精神。针对企业单纯增加经济增长而科技创新缓 慢的难题，在监管不出问题的情况下，考核指标要把经济增长的硬指标和科技投入的 软指标结合起来，将科技投入与经济投入挂钩; 同时建立科技成果披露和勤勉尽责容错机制，解决企业研发创新的后顾之忧，让国有企业家“想干、敢干、能干”。其次，要 健全完善国企现代公司治理制度，优化要素投入机制。一方面，要创新公司治理结构， 在股权结构上实现所有权与使用权的分离，增加经营权中新质生产力的力量，实现国 有企业组织优势和民营企业效率优势的良性互动; 另一方面，要发挥国企科学家等专 业技术人才密集这一优势，健全收入分配等激励机制，使新质生产力的活劳动获得的 要素、财产性收入可以与工资一起以市场方式分配。另外，还有一个重要的问题，不同 类型的国有企业在发展新质生产力中的目标任务也应有所不同，不能“一刀切”。例 如，处于改造、升级的中间企业和输血、输氧的危急企业肯定要与好的企业有所差别。
二是毫不动摇地支持和促进民营企业发展壮大。一方面，要优化营商环境，坚决 查处乱收费、乱罚款、乱摊派等现象，解决企业在市场准入、公平执法和权益保护等方 面的突出问题; 另一方面，要加大对民营企业的融资和财税支持，稳步提高民营企业贷 款占比，解决民营企业要素获取困难的问题。
( 二) 培育创新驱动，激发新质生产力发展新动能
第一，构建适应新质生产力发展的现代化产业体系，推动产业链优化升级。
一是以实体经济为支撑，推动新兴产业与传统优势产业有效结合。新质生产力由 技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，所以发展新质生产 力并不是“另起炉灶”，而是在原有基础上实现创新发展和提质升级。东北地区产业 基础较好，发展新质生产力的过程中要立足于自身的比较优势和禀赋优势，利用技术 改造和数字化推动传统制造业和原材料加工业等传统产业向高端化、智能化、绿色化 迈进，加快传统产业产品结构、用能结构、原料结构优化调整和工艺流程再造，提升产 业国内分工环节的技术含量，在这个过程中自然淘汰落后产能，发展新型工业化模式。
二是要补齐短板，加大战略性新兴产业和生产性服务业的培育，加快发展高档数 控机床、工业机器人、先进发动机、生物医药和康养业、冰雪经济等东北有发展潜力的 新兴产业。
三是培育小企业向专精特新发展，壮大产业集群大平台，增强产业链韧性和竞争 力。例如，鼓励发展黑龙江大米网、辽源袜业网以及葫芦岛泳装产业基地等电商公共 服务平台，支持汽车电子、生物医药等特色专业孵化器建设。
第二，统筹投资和消费，改善需求结构，促进增长方式转向质优。
一是扩大有效投资，提升投资对经济发展的拉动效果。改变投资驱动的传统增长 方式并不意味着要缩减或放弃投资，而是要扩大有效投资，改变以往“大水漫灌”的粗 放式发展。一方面，东北地区要转变传统固定资产投资偏好，发挥政府投资的带动放 大效应，加大高端装备制造和战略性新兴产业的投资，推动各类生产设备、服务设备更 新和技术改造，增加对第三产业尤其是现代金融等生产性服务业的投资，改变规模扩张的传统发展路径，防止低效和无效投资。另一方面，在投资项目上坚定市场的主导 地位，扭转政府主导的投资思维，要实施政府资本与社会资本合作的新机制，放宽和拆 除民间资本参与重大项目建设的限制和利益藩篱，进而解决东北地区政府投资过大、 不可持续和投资效益低等问题。
二是激发消费潜能，促进消费稳定增长。消费不是“胡吃海喝”，一定程度上是一 种对人的“投资”，只有消费繁荣，餐饮、文娱、旅游和教育等各行各业才能深入发展， 进而才能推动上游基础科学、原材料技术和高端制造技术的进步。一方面，要从增加 收入、优化供给等方面综合施策，激发消费潜能; 另一方面，要培育壮大数字消费、绿色 消费、健康消费等新型消费，以数字化为抓手，依托东北地理禀赋条件积极培育文娱旅 游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点，最近兴起的“哈尔滨冰雪热”“淄博烧 烤”和“天水麻辣烫”就是典型案例。
第三，激发创新驱动的内生动力，强化新质生产力发展的基础支撑。
创新是新质 生产力的核心特征与主要动力，在当前东北投资驱动方式尚未得到根本转变的形势 下，培育创新发展动力格外重要。
一是在创新方式上要全面提升自主创新能力，推进高水平科技创新自立自强。东 北要依据地区禀赋，瞄准国家重大战略需求和产业发展需要，以关键共性技术、前沿引 领技术、现代工程技术和颠覆性技术创新为突破口，长期稳定支持一批创新基地、优势 团队和重点方向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，增强原始创新能力。
二是加快推进科技成果向现实生产力转化。科技成果需要完成从科学研究、实验 开发、推广应用的“三级跳”，才能真正实现创新驱动发展，从而形成新质生产力。东 北要建立以企业为创新主体，以市场需求为牵引，企业、高校、科研院所和科技服务机 构等参与的成果转化机制; 要发挥中科院和沈大自主创新示范区等区域创新中心的辐 射带动作用，鼓励企业围绕装备制造、新材料和生态农业等优势产业自建或共建技术 研发中心和中试平台，打通创新链和产业链的关键堵点，实现技术研发、成果扩散、产 品商业化和产业化的有效连接。
三是优化人力资本结构，实施精准人才行动计划。推动科技创新和区域经济发 展，人才是第一位，如果仅有创新链和产业链，而没有与之相配合的人才链，创新也是 不可持续的。一方面，要调整优化人力资本在产业结构和地理空间等方面的分布格 局，加强人工智能、生物医药等重点产业急需技能人才的培养、培训和引进，打造有实 力的企业研发和新兴产业开发团队，为产业发展提供人才支撑; 另一方面，要深化人才 管理和使用制度，优化科技奖励、科技评价、科研项目和经费管理机制，全面下放科技 成果处置权、使用权和收益权，加大股权激励和知识、技术、管理及数据等生产要素参 与分配的激励力度，提高科技人员成果转化收益分享比例。
( 三) 推动思想解放，破解束缚新质生产力发展的深层次障碍
思想观念的落后是最致命的落后，也是东北经济发展体制性、结构性问题突出、内 生动力不足的深层次根源。东北地域文化侧重中庸思想、推崇“官本位”和“人情关 系”，开拓思维和创新观念淡薄，对东北发展新质生产力产生明显阻碍作用，亟需改变。
第一，培育契约精神，实现“主人”到“公仆”的政府角色转变。一是加强对官员的 常规纪律巡查和绩效考察，杜绝“一朝皇帝一朝官”“朝廷有人好做官”的现象，在社会 宣扬“法治”思想，逐步破除“人治”思维。二是转变惯性思维。坚持底线思维，强化责 任意识，在稳妥推进“八项规定”的基础上，政府官员要做好表率，不搞“饭局”、不讲 “情面”，杜绝“谁给钱谁上马”的粗放式发展。三是转变以往“国字头”“公字头”优先 发展的陈旧思想，将地区营商环境状况纳入官员绩效考核标准，构建亲清的营商环境。 其一，杜绝以往对企业“吃拿卡要”以及收“好处费”“辛苦钱”等乱象，做到“不叫不 到”; 其二，及时倾听企业发展诉求，做到“随叫随到”; 其三，在招商引资和惠企政策上 “说到做到”，不搞“玻璃门”和“旋转门”; 其四，在稳妥落实减税降费政策的基础上，结 合地区实际情况出台更多的惠企政策，在企业注册、资本投入和金融支持等方面不搞 “卷帘门”，为民营企业、小微和外资企业的发展保驾护航，真正做到“服务周到”。
第二，营造创新和开拓氛围，培育企业家精神。一是营造鼓励创新、宽容失败的良 好氛围，鼓励本土企业开拓进取、做大做强。一方面，域内企业发挥责任担当，重视企 业家精神的培育，积极融入地区产业升级和创新发展的大局中去; 另一方面，“抓典 型”与“重培育”并重，既要发挥典型企业的“领头羊”作用，对创新型企业要加大宣传 力度，也要加强对创新点子、实践的支持力度，用“真金白银”培育创新，打好促进创新 的组合拳。二是政府要把提升域内开放水平摆到地方工作的重中之重，转变以往“关 起门来搞发展”以及故步自封的思维模式，千方百计扩大对内、对外开放水平。一方 面，积极稳妥推进“走出去”，三省要打破地方保护主义和市场分割的束缚，整合资源， 形成更具竞争力和更高效率的“东北大市场”，同时激励域内具备实力的“龙头企业” 开拓国内市场，打造具有全国影响力的地区品牌; 另一方面，对口合作推进“引进来”， 要积极对接京津冀协同发展战略，多措并举吸引更多有效要素参与老工业基地振兴建 设，打造创新、质优的先进生产力。
